特约专家张国芝：内蒙古边境地区融入“一带一路”倡议发展的财政政策分析

内蒙古边境地区融入“一带一路”倡议发展的财政政策分析

摘要：“一带一路”倡议为边境地区经济发展带来了前所未有的战略机遇。本文阐述了“一带一路”倡议为内蒙古边境地区发展带来的战略机遇，分析了边境地区发展的重要意义，并提出了加快内蒙古边境地区融入“一带一路”倡议发展的财政政策体系。

关键词：“一带一路”倡议；边境地区；财政政策

2013 年 9 月，国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时，提出了“丝绸之路经济带”的重大倡议。这一倡议引起了国际社会高度关注，特别是得到古丝绸之路沿线国家的积极响应，也为新时期欧亚地区各国进一步深化合作描绘了宏伟蓝图。这一重大倡议得到多国积极响应，一系列务实合作已经开展起来。边境地区是我国内陆边界线以内与毗邻国家接壤的地区。我国的边境省区包括黑龙江、吉林、内蒙古、新疆、西藏、云南和广西7个省级行政区，国土面积约占全国总面积的55.6%，以上常住人口约占全国总人口的15.5%，GDP 约为全国GDP 的12.7%。“一带一路”倡议为内蒙古边境地区发展带来重大发展战略机遇。

一、“一带一路”倡议为内蒙古边境地区发展带来战略机遇

丝绸之路经济带被认为是世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊。横看整个经济带，它具有明显的区段特征：“一头连着繁荣的亚太经济圈，另一头系着发达的欧洲经济圈，但是在中国——中亚地区之间形成了一个“经济凹陷带”。丝绸之路经济带要在相关国家寻求利益共同点基础上实现“对接”，它是促进共同发展、实现共同繁荣的合作共赢之路，是增进理解信任、加强全方位交流的和平友谊之路。同样，从国内而言，丝绸之路经济带不仅是国家从宏观层面的向西开放，而且与我国的西部大开发相契合。推动丝绸之路经济带建设，能够为我国经济提供更多的战略发展机遇，对促进我国东西部经济均衡发展具有重要战略意义。

党的十八届三中全会明确提出，“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”，这为内蒙古提高对外开放水平提供了契机。

进入新世纪以来，随着我国与俄罗斯、蒙古国战略互信不断增强，经济全球化继续深化，国际产业转移、生产要素跨境流动已成为世界经济主流，东北亚区域产业分工与依赖日益加深，经济一体化进程加快。2009年9月，中俄两国正式批准了《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009-2018）》。2013年3月，中俄两国元首签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于合作共赢、深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》，特别强调把两国前所未有的高水平政治关系优势转化为经济、人文等领域务实合作成果，为中俄经贸合作持续健康稳定发展创造条件。2014年8月，习近平总书记先后出访俄、蒙，并将中蒙两国关系上升为全面战略伙伴关系，举行了首次中俄蒙三国元首会晤，达成了一系列合作协议，特别是提出三国要在“丝绸之路经济带”、“草原之路”和跨欧亚大铁路建设上密切合作、有机结合，中俄蒙合作的前景更加广阔。2015年3月28 日，习近平主席在博鳌亚洲论坛 2015 年年会开幕式上告诉世界：“‘一带一路’建设不是空洞的口号，而是看得见、摸得着的实际举措，将给地区国家带来实实在在的利益。

为了支持民族地区和边疆地区加快经济社会发展，中央加大财政转移支付力度和财政性投资力度，为内蒙古自治区发展提供了财政保障。2015年，内蒙古自治区政府主席巴特尔在内蒙古自治区十二届人大第三次会议中，提出内蒙古自治区必须要搞好“丝绸之路经济带”建设，并且制定了具体的实施方案，努力争取将内蒙古自治区向北开放重大事项和项目纳入到国家顶层设计之中。

二、推动边境地区发展具有重要意义

边境地区在全国改革发展稳定中具有重要的地位。近年来，国家对外贸易蓬勃发展，但大量进出口货物经边境地区“穿肠而过”，没有有效地推动边境地区经济发展，影响了国家宏观发展大局。因此，必须清醒地认识“过境经济”向“边境经济”转变的重要性。

（一）边境地区发展是国家兴边富民的需要

边境地区经济社会发展相对落后，与沿海、内地存在着客观的经济差距，推动边境地区经济发展可以为民族团结、边境安定、边防巩固提供坚实的物质基础和强大的内在凝聚力，是国家长治久安的基础保障。2000年我国启动“兴边富民行动”，2015年国务院印发《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号），2017年国务院办公厅印发《关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》（国办发〔2017〕50号），多次从国家层面对边境地区重点扶持，足以见国家对发展边境经济和稳边固边兴边工作的重视。

（二）边境地区发展是扩大对外开放的需要

边境口岸是国家对外开放的门户，是外向型经济发展的必经通道。2015年边境7个省份陆路口岸进出口货运量共计9091万吨，占全国陆路口岸总进出口货运量的72.9%，其中铁路口岸进出口货运量占全国铁路口岸总进出口货运量的99.0%，公路口岸占比62.3%。在进一步扩大开放特别是“一带一路”倡议下，我国同周边国家的友好往来与经贸合作进一步强化。边境地区拥有独特的区位、口岸和人员等优势，可以在服务双边贸易和推动区域协作上下好先手棋和当好排头兵，实现国际间双边互利共赢。

（三）边境地区发展是全面建成小康社会的需要

改革开放以来，特别是实施沿边开放战略以来，沿边经济从无到有，从小到大，发展迅速，但是沿边地区集“老”、“少”、“边”、“穷”为一体，与沿海、内地发展差距明显，贫困人口和贫困地区占比较大，脱贫任务艰巨。如表1所示，边境地区的居民人均可支配收入、城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的平均水平均低于全国平均水平。党的十八届五中全会对国民经济和社会发展作出顶层设计和战略安排，以5个方面的目标要求描绘出了全面建成小康社会的全新图景。边境地区大力发展以边境贸易为主要形式的边境经济，已成为缩小地区差距，共同奔赴全面小康的必然选择。

表1   边境地区人均可支配收入情况一览表

数据来源: 《中国统计年鉴2017》

三、推动内蒙古边境地区发展的财政支持

口岸作为内蒙古参与“一带一路”建设的重要节点，尤其是中蒙俄经济走廊的重要节点区域，不仅其经济发展主要依托于口岸新城城镇化建设与发展，而且其与沿线口岸节点地区的经贸联系与产业联系亦依托于其城镇化所形成的经济增长极。这就需要在已有的农牧产业基础上通过财政政策的撬动机制加快重点口岸节点地区的城镇化发展速度。

（一）构建边境口岸地区农牧业产业化的利益补偿机制

农牧业产业化经营是口岸节点区域城镇化的前提条件，这就需要为此以变革农牧业生产经营方式、提高农牧业生产效率和增加农牧民收入为核心，加快构建新型农牧业经营体系，进一步提高农牧业经营规模化和组织化程度，提高口岸地区农牧业经营主体规模化经营水平。这就需要在积极争取中央财政对口岸地区农牧业产业化经营支持的同时，加大内蒙古财政对口岸地区农牧业产业化发展的支持，构建口岸地区农牧业产业化发展的利益补偿机制，形成口岸地区现代农牧业支持保护制度。

（二）建立以财政投入为主体的农牧业转移人口市民化成本分担机制

落实《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发[2015]72号）关于支持边民稳边安边兴边的规定。即加大对边境地区民生改善的支持力度，通过扩大就业、发展产业、创新科技、对口支援稳边安边兴边。积极推进大众创业、万众创新，降低创业创新门槛，对于边民自主创业实行“零成本”注册，符合条件的边民可按规定申请10万元以下的创业担保贷款。鼓励边境地区群众搬迁安置到距边境0-3公里范围，自治区人民政府可根据实际情况建立动态的边民补助机制，中央财政通过一般性转移支付给予支持。加大对边境回迁村（屯）的扶持力度，提高补助标准，鼓励边民自力更生发展生产。

鉴于农牧业转移人口市民化主要涉及兼具非竞争性与非排他性特点的公共服务的提供，这就需要设立农牧民转移人口市民化政府基金，以保障政府承担义务教育、劳动就业、基本养老、医疗卫生、保障性住房以及市政设施建设等方面的公共成本；企业落实同工同酬制度和缴纳社会保险、社会机构提供技能培训等；并引导个人承担部分成本，以此形成“政府为主、企业为辅、个人参与”的分级成本分担机制。同时完善财政转移支付制度，建立口岸所在旗县区转移支付同农牧业转移人口市民化挂钩机制。

（三）建立以财政补助为引导的多元持续城镇化资金保障机制

积极争取中央财政转移支付和各类涉及民生的中央专项资金的支持，支持重点边境城镇发展，逐步缩小沿边重点地区地方标准财政收支缺口，推进边境地区基本公共服务均等化。争取中央专项资金，加大对内蒙古沿边重点城镇的基础设施和产业发展等方面的支持力度。力争提高国家有关部门专项建设资金投入沿边重点地区的比重，提高对公路、铁路、民航、通信等建设项目投资补助标准和资本金注入比例。国家专项扶持资金向内蒙古沿边重点地区倾斜。结合内蒙古边境城市发展特点，建立内蒙古边境地区转移支付的稳定增长机制，完善转移支付资金管理办法，支持边境小额贸易企业能力建设，促进边境地区贸易发展。同时对中央安排的公益性建设项目，取消旗县区县以下以及集中连片特殊困难地区市级配套资金。并中央财政对重点开发开放试验区在一定期限内给予适当补助。积极争取中央财政对二连浩特和满洲里边境经济合作区以及重点开发开放试验区的公共基础设施项目贷款给予贴息支持。

住房保障制度是推进新型城镇化建设的重要内容，这就需要健全与农牧业转移人口规模相适应的住房保障制度，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，探索形成以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度，积极开展共有产权住房试点。为此，建议提高自治区、盟市级与旗县区（市）预算资金在口岸地区新型城镇化建设中的比例。并加大自治区发债资金向口岸城镇化建设倾斜。并且在盟市与旗县区建立新型城镇化专项资金。

同时，充分发挥财政贴息与财政补助对金融机构和社会投资的撬动作用，推动国家开发银行与其它商业银行等金融机构进行口岸新型城镇化建设投资，形成“债贷组合”，并通过建立政府引导、市场决定的城镇公用产品和服务价格形成机制，制定企业通过 PPP 等模式进入城镇公共设施投资经营领域的办法，鼓励、支持和引导社会资本通过 LBO、BBO、BTO、BOT、BOO 等形式进行城镇基础设施项目建设。形成以政府财政资金为引导的多元化可持续城镇化资金保障机制。

 （四）加大财税支持力度提升边境地区贸易发展层次

为了促进内蒙古边境地区贸易发展，内蒙古政府应在积极争取中央对边境地区转移支付资金的同时，不断完善边境地区贸易发展的财政政策，支持边境小额贸易向综合性多元化贸易转变，引导服务贸易加快发展，完善边民互市贸易。

1、积极争取中央转移支付与专项基金提升边境贸易层次

在积极争取中央转移支付与外经贸发展专项资金支持的同时，内蒙古财政要加大投入力度，支持二连浩特与满洲里两个国家重点开发开放试验区、边境经济合作区与珠恩嘎达布其口岸、满都拉、甘其毛都等铁路与公路口岸地区发展加工贸易，扩大具有较高技术含量和与俄蒙互补性强的内蒙古有色金属产品和机械设备产品、兆瓦级风机、能矿开采设备等出口到中蒙俄经济走廊沿线国家与地区。充分发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资金加大投入，支持二连浩特和满洲里国家重点开发开放试验区与边境合作区；珠恩嘎达布其与甘其毛都口岸等重点口岸；阿尔山与额尔古纳边境城市做大做强旅游、运输、建筑等传统服务贸易，扩大蒙医蒙药、民族文化创意、电子商务等新兴服务领域出口。同时积极争取国家外经贸发展专项资金安排向内蒙古重要沿边地区旅游餐饮业、运输业、建筑业、医疗卫生、文化等企业倾斜。对于参与投资、建设和管理境外经贸合作区的沿边重点服务业企业给予财政投资补贴、贷款贴息与税收优惠。按照修订完善后的《边民互市贸易管理办法》和《边民互市进口商品不予免税清单》，严格落实国家规定范围内的免征进口关税和进口环节增值税政策。

2、加大财政支持力度创建边境出口农畜商品质量安全示范区

充分发挥内蒙古的自然条件优势，与建设内蒙古绿色农畜产品输出加工基地相结合，争取创建二连浩特、满洲里、珠恩嘎达布其、甘其毛都口岸、二连浩特边境经济合作区与满洲里边境经济合作区等出口农畜商品质量安全示范区，支持内蒙古的果蔬与牛羊肉等绿色农畜产品加工贸易发展，同时对以边贸方式进口、符合国家《鼓励进口技术和产品目录》的资源类商品给予进口贴息支持。支持沿边重点地区发挥地缘优势，推广电子商务应用，发展中蒙、中俄跨境电子商务。

参考文献：

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    1作者简介：张国芝（1973-），女，内蒙古赤峰市人，经济学博士，副教授

    项目支持：2018-2019年北京市教委人才项目“专业带头人”、北京青年政治学院2018年教育教学研究项目“青年创业的金融支持政策研究”联合支持。